| |
|
|
| |
Propozycje zobowiązań przedsiębiorstw składanych Komisji Europejskiej jako sposób polubownego załatwienia sprawy naruszenia art. 81 lub 82 Traktatu
2006-05-01 | Konrad Kohutek | Prawo i Podatki Unii Europejskiej nr 5/2006
| Wprowadzenie
W art. 81 i 82 Traktatu [1] (dalej TWE) ustanowione zostały podstawowe reguły konkurencji w prawie UE. Art. 81 TWE zakazuje antykonkurencyjnych kolektywnych praktyk (z reguły porozumień) przedsiębiorstw. Z kolei w art. 82 TWE przewidziano zakaz nadużywania pozycji dominującej przez jedno lub więcej przedsiębiorstw. Zasady stosowania tych reguł, jak i uprawnienia Komisji Europejskiej (dalej, Komisja) określono w rozporządzeniu Rady WE nr 1/2003 [2]. W razie naruszenia przez przedsiębiorstw tych reguł Komisji przysługują określone instrumenty służące przywróceniu stanu zgodności zachowania przedsiębiorstw z prawem. Chodzi tu o wydanie nakazu zaprzestania naruszenia [3] oraz o nałożenie grzywny na przedsiębiorstwo [4]. Obok wskazanych środków Komisja może także doprowadzić do zaprzestania przez przedsiębiorstwa naruszania art. 81 lub 82 TWE za pomocą instrumentu uregulowanego w art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1/2003 [5]. Instytucję unormowaną prawodawca unijny określa jako „zobowiązania” [6] (które są nakładane na przedsiębiorstwa przez Komisję). Treść tych zobowiązań proponowana jest Komisji przez zainteresowane przedsiębiorstwa. Mogą one uzyskać moc wiążącą dla nich na mocy stosownej decyzji Komisji. Właśnie we wskazanej możliwości Komisji - tj. nadania mocy wiążącej dla przedsiębiorstw zobowiązaniom, które zostały przez nich dobrowolnie sformułowane - przejawia się istota i sens instytucji przewidzianej w art. 9 ust. 1. Umożliwia ona doprowadzenie do stanu zgodności z prawem zachowań przedsiębiorstwa dzięki określonej formie kooperacji między nim a Komisją, a zatem nie w drodze wyłącznie jednostronnych działań tej drugiej – jak ma to miejsce za równo w przypadku nakazów (wydawanych na mocy art. 7), jak i kar pieniężnych (zob. art. 23 i 24). Istnienie wspomnianej kooperacji pozwala traktować zastosowanie instytucji „zobowiązań” jako metody polubownego załatwienia sprawy naruszenia art. 81 lub 82 TWE.
Dotychczasowy stan prawny
Na gruncie poprzedniego rozporządzenia (nr 17/62 [7]) brak było przepisu, który – podobnie jak art. 9 ust. 1 – umożliwiałby podjęcie wspomnianej kooperacji między Komisją a przedsiębiorstwem. W praktyce Komisja przed wydaniem decyzji zawierającej nakaz zaprzestania naruszenia nierzadko formułowała zalecenia określające treść przyszłego nakazu, które były adresowane do przedsiębiorstwa. W wielu przypadkach dochodziło zatem (mimo braku podstawy prawnej zawartej w rozporządzeniu) do nieformalnego „dialogu” między Komisją a przedsiębiorstwem, którego przedmiotem były zachowania tego drugiego, mające zostać podjęte celem usunięcia naruszenia. Dialog ów (nieformalna kooperacja) mógł (jakkolwiek nie musiał) prowadzić do zakończenia sprawy – zawsze jednak bez wydawania przez Komisję decyzji [8]. Podjęcie tych („wynegocjowanych” z Komisją) zachowań przez przedsiębiorstwo nie miało więc charakteru prawnie wiążącego - zarówno dla samych przedsiębiorstw, jak i przede wszystkim dla Komisji. W szczególności brak było przeszkód prawnych w tym aby, Komisja wszczęła następnie postępowanie przeciwko przedsiębiorstwu o naruszenie art. 81 lub 82 TWE. Sytuacje taka rodziła stan niepewności prawnej dla przedsiębiorstw.
W art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 stworzono podstawy do prowadzenia formalnego postępowania kończącego się decyzją Komisji, które obejmuje elementy kooperacji między Komisją a przedsiębiorstwem. Instytucja unormowana w tym przepisie powinna pozwolić na szybsze i korzystne dla przedsiębiorstw (jak i samej Komisji) rozstrzyganie konfliktów powstałych na gruncie naruszeń art. 81 i 82 TWE [9].
W tym miejscu warto zaznaczyć, iż także krajowym organom ochrony konkurencji rozporządzenie nr 1/2003 przyznaje uprawnienie do przyjęcia zobowiązań zaproponowanych im przez przedsiębiorstwa celem uznania tych zobowiązań za wiążące dla tych drugich (zob. art. 5). Środek ten realizuje analogiczne funkcje do instytucji normowanej w art. 9. W obu przypadkach chodzi o doprowadzenie do stanu zgodności zachowania przedsiębiorstwa ze wspólnotowymi (więc nie krajowymi [10]) regułami konkurencji.
Tryb postępowania
W celu zastosowania instytucji „zobowiązań” nie przewidziano żadnego szczególnego trybu postępowania. W szczególności art. 9 nie może być traktowany jako podstawa do prowadzenia odrębnego postępowania przed Komisją. Chodzi tu o typowe postępowanie, wszczynane podjęciem przez Komisję działań zmierzających do wydania decyzji służącej wyeliminowaniu naruszenia art. 81 lub 82 TWE. Zobowiązania, które Komisja czyni wiążącymi dla przedsiębiorstwa na mocy art. 9 są porównywalne z nakazami zaprzestania naruszeń, które Komisja wydaje na podstawie art. 7 [11]. W obu przypadkach działania Komisji mają analogiczny cel (usunięcie stanu naruszenia konkurencji na wspólnym rynku). Powyższe znajduje swe potwierdzenie także w treści art. 9 ust. 1 (in principio), który stanowi, iż instytucja unormowana w tym przepisie znajduje zastosowanie w przypadku, gdy „Komisja zamierza przyjąć decyzję nakazującą zaprzestania naruszenia...” [12]. Mając to na względzie nie jest więc wykluczone, iż w postępowaniach obejmujących większą grupę przedsiębiorstw, wobec części z nich wydana zostanie decyzja na podstawie art. 9 („polubowne załatwienie” sprawy naruszenia), a wobec części, na podstawie art. 7 ust. 1 (wydanie nakazu zaprzestania naruszenia przez Komisję połączonego z określonym środkiem zaradczym, którego treść jest już jednostronnie ustalona przez Komisję) [13].
Wydanie przez Komisję decyzji czyniącej zaproponowane jej przez przedsiębiorstwa zobowiązania wiążącymi dla nich, poprzedzone jest kilkoma określonymi czynnościami (ze strony zarówno Komisji, jak i przedsiębiorstw). Czynności te powinny być podjęte w określonej kolejności.
Najpierw Komisja musi podjąć działania dochodzeniowe, czyli wszcząć postępowanie [14], w którym zmierza do wydania decyzji zawierającej nakaz zaprzestania naruszenia art. 81 lub 82 TWE (przez przedsiębiorstwa). Powyższe wynika z treści rozporządzenia „wykonawczego” do rozporządzenia nr 1/2003 [15]. Na skutek podjętych działań (zebranych informacji), Komisja ma możliwość dokonania „wstępnego oszacowania” [16] (druga czynność). Chodzi tu o wstępną ocenę zachowania przedsiębiorstw (z punktu widzenia zgodności z art. 81 lub 82 TWE), które były przedmiotem badania (dochodzenia) podjętego przez Komisję. Ocena ta ma charakter nieostateczny (wstępny), jakkolwiek następuje w oparciu o pełne i kompletne materiały dotyczące zachowania przedsiębiorstw . Przejście do podjęcia dalszych czynności przez Komisję zależy od tego, czy („wstępnie”) oceniane zachowanie przedsiębiorstw kwalifikuje się do postawienia im „zastrzeżeń” [17] naruszenia art. 81 lub 82 TWE. Jeśli nie ma podstaw do postawienia tego rodzaju zastrzeżeń, wówczas Komisja może zaprzestać kontynuowania postępowania w danej sprawie, z uwagi na brak jego niezgodności z powołanymi przepisami. W przeciwnym razie konieczne jest poinformowanie przez Komisję przedsiębiorstw o zastrzeżeniach (jakie ma ona odnośnie do ich zachowań), które wyraziła we wstępnym oszacowaniu. Poinformowanie to stanowi trzecią czynność w ramach postępowania w zakresie stosowania art. 9 ust. 1. Powinność złożenia przez Komisję informacji o swych zastrzeżeniach wydaje się bezsporna (w razie jej braku przedsiębiorstwa nie miałyby możliwości sformułowania propozycji adekwatnych zobowiązań i tym samym skorzystania z korzyści, które daje im mechanizm normowany w art. 9; o korzyściach tych, zob. niżej). Powinność tę można nadto wywnioskować z treści art. 9 ust. 1, w którym mowa jest o zastrzeżeniach „przekazanych” („zakomunikowanych”) przedsiębiorstwom przez Komisję [18]. Rozporządzenie nie określa ani treści ani też formy wskazanego poinformowania. Nie powinny zachodzić wątpliwości, iż powinno ono zawierać jasne i precyzyjne określenie zachowania przedsiębiorstw, które zdaniem Komisji stanowi naruszenie art. 81 lub 82 TWE [19]. Tylko przy takim założeniu możliwe jest zastosowanie art. 9 ust. 1, gdyż przedsiębiorstwa uzyskają możliwość sformułowania propozycji zobowiązań, których spełnienie prowadzić będzie do usunięcia zastrzeżeń Komisji. Poinformowanie przedsiębiorstw o zastrzeżeniach naruszenia art. 81 lub 82 TWE nie ma formy decyzji; stanowi jednak z pewnością określony akt działania Komisji. Wskazuje się także, iż poinformowanie to mogłoby mieć charakter podobny do zarzutów, które Komisja kieruje do przedsiębiorstw na podstawie art. 27 ust. 1 [20]. Zaznaczenia jednak wymaga, iż skierowanie tych zarzutów przez Komisję do przedsiębiorstw (w trybie art. 27 ust. 1) nie jest obowiązkowe przed wydawaniem decyzji na podstawie art. 9 ust. 1. W razie jednak, gdy poinformowanie (o zastrzeżeniach) nastąpi w formie zarzutów, wówczas Komisja będzie miała obowiązek zapewnienia stronom prawa wglądu do akt zgodnie z art. 27 ust. 2.
Czwarta czynność - konieczna przed podjęciem decyzji w trybie art. 9 ust. 1 – dokonywana jest przez same przedsiębiorstwa. Polega ona na sformułowaniu propozycji zobowiązań [21] kierowanych do Komisji celem usunięcia jej zastrzeżeń, o których poinformowała uprzednio przedsiębiorstwa (zob. wyżej). Propozycje te mogą być złożone przez przedsiębiorstwa, wobec których Komisja wszczęła uprzednio postępowanie (na podstawie art. 11 ust. 6), zamierzając wydać decyzję zawierającą nakaz zaprzestania naruszenia (zob. art. 9 ust. 1 in principio). Propozycje zobowiązań powinny być takie, aby usunąć zastrzeżenia Komisji co do ich zachowań naruszających art. 81 lub 82 TWE [22]. Mogłyby one polegać zarówno na dokonaniu określonych czynności prawnych, jak i faktycznych, np.
- zmiana treści danego porozumienia antykonkurencyjnego albo jego rozwiązanie;
- zaprzestanie stosowania nieuczciwych cen (w rozumieniu art. 81 ust. 1 lit. „a” lub art. 82 lit. „a” TWE);
- rozpoczęcie stosowania wobec partnerów handlowych równych warunków do świadczeń równoważnych (zob. art. 82 akapit 2 lit. „c” TWE).
Propozycje te – o ile zostaną zaakceptowane przez Komisję – z reguły stanowić będą treść zobowiązań, nakładanych przez nią na przedsiębiorstwa (zob. niżej).
Możliwość sformułowania stosownych propozycji zobowiązań powinno zapewnić przedsiębiorstwom dokładne i jasne określenie przez Komisję zachowania stanowiącego wskazane naruszenie. Brak akceptacji przez Komisję propozycji przedsiębiorstw, czyli uznanie przez nią, iż nie są one w stanie doprowadzić do usunięcia stanu naruszenia art. 81 lub 82 TWE skutkować będzie niewydaniem przez Komisję decyzji w trybie art. 9 ust. 1 (decyzja ta nie może bowiem wykraczać poza treść propozycji przedsiębiorstw). W takim przypadku usunięcie tego naruszenia będzie musiało nastąpić za pomocą decyzji Komisji wydanej na podstawie art. 7 (zob. wyżej). Podobnie będzie w przypadku, gdy zachowanie przedsiębiorstw stanowić będzie jedno z najcięższych naruszeń konkurencji, które - co do zasady - każdorazowo powinno być karane (zob. niżej).
Ostatnią - piątą czynnością (tym razem znów dokonywaną przez Komisję) przed podjęciem decyzji w trybie art. 9 ust. 1 – jest opublikowanie zwięzłego streszczenia sprawy oraz zasadniczej treści zobowiązań [23].Publikacja ta następuje w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich (seria C) [24]. Chodzi tu o zobowiązania, które mają uzyskać moc wiążącą dla przedsiębiorstw na podstawie przedmiotowej decyzji Komisji.
Decyzja Komisji
Stwierdzenie przez Komisję, iż zobowiązania zaproponowane jej przez przedsiębiorstwa są dla nich wiążące następuje w drodze decyzji (o czym wyraźnie stanowi art. 9 ust. 1). Jak już wskazano, „nadanie” temu stwierdzeniu Komisji („uznaniu za wiążące”) formy decyzji [25] jest nowym rozwiązaniem wprowadzanym przez rozporządzenie nr 1/2003. W ten sposób realizowane jest także poczynione przez prawodawcę europejskiego założenie, zgodnie z którym, Komisji w trakcie postępowania mogącego prowadzić do stwierdzenia istnienia porozumienia lub zakazanych praktyk powinno się zagwarantować możliwość wydania decyzji czyniącej zobowiązania uwzględniające jej zastrzeżenia wiążącymi dla zainteresowanych przedsiębiorstw [26].
Podstawowym składnikiem decyzji Komisji jest nałożenie na przedsiębiorstwa zobowiązań podjęcia określonego postępowania, a ściślej „uznania takiego zobowiązania za wiążące dla przedsiębiorstw” (chodzi o takie postępowanie, które usunie zastrzeżenia Komisji dotyczące naruszenia art. 81 lub 82 TWE). Rozporządzenie nie wskazuje o jakiej treści zobowiązania mogłoby tu chodzić. Mając na uwadze fakt, iż cel decyzji wydawanej na podstawie art. 9 jest analogiczny jak decyzji podjętej w trybie art. 7 ust. 1, zasadnym wydaje się przyjęcie, iż zobowiązania, których moc wiążąca dla przedsiębiorstw uzyskiwana jest na podstawie tej pierwszej decyzji, mogłyby odpowiadać treści środków zaradczych (tak behawioralnych, jak i strukturalnych) stosowanych wobec przedsiębiorstw - w ramach tej drugiej z ww. decyzji [27] (środkami takimi są np. umożliwienie dostępu do określonej infrastruktury; zmiana lub niestosowanie określonych warunków umownych; zmiana wysokości stosowanych cen [28]). Również jednak w tym przypadku zobowiązania do podjęcia środków strukturalnych powinny być nałożone na przedsiębiorstwa w wyjątkowych okolicznościach (zwłaszcza, gdy występować będzie znaczne ryzyko trwania lub powtórzenia naruszenia spowodowanego samą strukturą przedsiębiorstwa [29]). Co prawda treść zobowiązań nakładanych na przedsiębiorstwa w trybie art. 9 ust. 1 jest im już uprzednio znana – jako że sami ją proponują (zob. wyżej); tym samym przyjęcie zobowiązań o charakterze strukturalnym także ma charakter dobrowolny (w czym zachodzi różnica między środkami strukturalnymi nakładanymi na przedsiębiorstwa w trybie art. 7 ust. 1). Mimo to Komisja także w trakcie kooperacji z przedsiębiorstwami podejmowanej celem ustalenia treści zobowiązań, które później ma w drodze decyzji uczynić wiążącymi dla tych drugich, powinna przestrzegać zasady proporcjonalności i korzystać z zobowiązań strukturalnych wyłącznie wówczas, gdy za pomocą zobowiązań o charakterze behawioralnym nie jest możliwe usunięcie zastrzeżeń Komisji dotyczących zachowania przedsiębiorstw niezgodnego z art. 81 lub 82 TWE.
Decyzja Komisji, na mocy której propozycje zobowiązań przedsiębiorstw uzyskują moc wiążącą nie może wykraczać poza treść tych propozycji [30]. Jeśli zdaniem Komisji wykonanie przez przedsiębiorstwa zobowiązań, których propozycje jej składają, nie będą w stanie usunąć naruszenia art. 81 lub 82 TWE, wówczas nie wydaje ona decyzji w trybie art. 9, o czym powinna (nieformalnie) poinformować zainteresowane przedsiębiorstwa. Nie ma obowiązku formalnego oddalenia (zwłaszcza w drodze osobnej decyzji) propozycji przedsiębiorstw ani także uzasadnienia takiego oddalenia (w szczególności w ramach decyzji wydawanej na podstawie art. 7)[31]. W powyższym przypadku przywrócenie stanu zgodnego z prawem nastąpi w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 7.
Decyzja wydana w trybie art. 9 powinna (jak każdy tego typu akt Komisji) zawierać uzasadnienie (art. 253 TWE). W uzasadnieniu tym Komisja powinna precyzyjnie opisać zachowanie przedsiębiorstw stanowiące naruszenie (art. 81 lub 82 TWE), wskazywać jakie zastrzeżenia wyraziła we wstępnym oszacowaniu (zob. wyżej), a także wyjaśnić dlaczego uznaje, iż spełnienie zobowiązań – których propozycje skierowane zostały do niej przez przedsiębiorstwa – pozwoli na usunięcie przedmiotowych zastrzeżeń, skutkując odpadnięciem podstaw do podejmowania dalszych działań przez Komisję (zob. art. 9 ust. 1 in fine).
Decyzja Komisji może zostać przyjęta na czas określony [32]. Z powyższego wynika, iż wykonanie zobowiązań przez przedsiębiorstwa może być czasowo ograniczone. Upływ terminu obowiązywania decyzji oznacza, że przedsiębiorstwa nie będą już prawnie związane zobowiązaniami nałożonymi na nie na podstawie tej decyzji [33]. Wskazuje się, iż przedsiębiorstwa mogłyby także w ramach składanych propozycji wyznaczyć „czasowy plan” wykonywania poszczególnych zobowiązań [34].
Istotnym składnikiem decyzji Komisji, w której czyni zaproponowane jej przez przedsiębiorstwa zobowiązania wiążącymi jest stwierdzenie, że nie ma już dalszych podstaw do podejmowania działań przez Komisję [35]. W decyzji tej Komisja nie rozstrzyga zarazem, czy w ogóle zaszło lub nadal zachodzi naruszenie. Powyższe stwierdzenie rodzi korzystne skutki dla przedsiębiorstw (adresatów decyzji). Oznacza bowiem, że nie będą już więcej musieli się obawiać podjęcia przez Komisję dochodzenia (przeprowadzania poszczególnych czynności inspekcyjnych [36]) związanego z danym naruszeniem. Naruszenie to ma bowiem zostać usunięte na skutek zastosowania się przez przedsiębiorstwa do zobowiązań, które uzyskały moc wiążącą dla nich na podstawie omawianej decyzji Komisji. Konieczność wykonania wspomnianych zobowiązań stanowi swego rodzaju „koszt”, który przedsiębiorstwa muszą ponieść za korzyść w postaci pasywności Komisji, do której obliguje się ona w decyzji wydanej w trybie art. 9 ust. 1. Pasywność ta (z uwagi na brak dalszych podstaw do działania z jej strony) dotyczy oczywiście tylko danej sprawy - tj. zachowania rynkowego przedsiębiorstw, odnośnie do którego Komisja wszczęła dochodzenie oraz sformułowała zastrzeżenia z uwagi na jego niezgodność z art. 81 lub 82 TWE (wskazane stwierdzenie Komisji nie wyłącza oczywiście możliwości wszczęcia postępowania wobec tych samych przedsiębiorstw za podjęcie innego rodzaju zachowań naruszających te przepisy).
Wyłącznie stosowania art. 9 ust. 1
Zgodnie z motywem 13 in fine preambuły do rozporządzenia 1/2003 decyzje w sprawie zobowiązań (wymienionych w art. 9) nie dotyczą spraw, w których Komisja zamierza nałożyć grzywnę [37]. Komisja nie może zatem wydać decyzji uznającej propozycje zobowiązań przedsiębiorstw za wiążące w przypadku, gdy ma zamiar nałożenia grzywny na przedsiębiorstwa. W praktyce grzywny takie nakładane są przede wszystkim za najcięższe naruszenia konkurencji (tzw. hard – core restrictions). Zdaniem Komisji do tego typu naruszeń należą kartele, których przedmiotem jest: ustalanie cen, ustalanie wielkości produkcji lub sprzedaży, podział rynków, ograniczenia w eksporcie lub imporcie, a także ustalanie warunków przetargu [38]. We wskazanych przypadkach nie jest zatem możliwe korzystne dla przedsiębiorstw zastosowanie instytucji z art. 9 ust. 1. Należy jednak zaznaczyć, iż z formalnego punktu widzenia dopuszczalność nałożenia grzywny - za zachowanie niezgodne z art. 81 lub 82 TWE – nie jest ograniczona wyłącznie do najcięższych naruszeń. Komisja ma zatem formalną podstawę do nałożenia kary w zasadzie w każdym przypadku naruszenia ww. przepisów (chyba że zaistniały przypadki wyłączające możliwość jej nałożenia [39]). W literaturze jednak słusznie postuluje się zawężającą wykładnię powołanego postanowienia preambuły (motywu 13 in fine) i ograniczenia go do spraw najcięższych naruszeń, w których Komisja nie powinna – także ze względów prewencji generalnej - odstąpić od zamiaru nałożenia grzywny [40]. Szeroka wykładnia tego postanowienia w praktyce mogłaby prowadzić, iż zastosowanie instytucji z art. 9 byłoby iluzoryczne.
Skutki niezastosowania się przez przedsiębiorstwa do decyzji Komisji; wznowienie postępowania
Brak zastosowania się przez przedsiębiorstwa do decyzji Komisji czyniącej zaproponowane jej zobowiązania wiążącymi dla przedsiębiorstw (niewykonanie tych zobowiązań), może skutkować nałożeniem grzywny na te przedsiębiorstwa (zob. art. 23 ust. 2 lit. „c”). Ponadto Komisja może – celem skutecznego wyegzekwowania od przedsiębiorstw wykonania swej decyzji - nałożyć na nie okresową karę pieniężną na podstawie (art. 24 ust. 1 lit. „b”). Jest to tzw. kara w celu przymuszenia. Obok wskazanych sankcji, niewykonywanie przez przedsiębiorstwo wspomnianych zobowiązań może skutkować także wznowieniem postępowania w danej sprawie (zob. art. 9 ust. 2 lit. „b”). Skutkiem takiego wznowienia będzie zmian stanu prawnego ukształtowanego decyzją wydaną na podstawie art. 9 ust. 1. Wskazuje się, iż zmiana ta może nastąpić przez odwołanie tej decyzji (czyli pozbawiania w całości jej mocy wiążącej) albo też wskutek zmiany jej treści [41] (zarówno odwołanie jak i zmiana treści decyzji wydanej w trybie art. 9 ust. 1 również następuje w drodze decyzji Komisji, która podlegającej zaskarżeniu do ETS na podstawie art. 230 TWE). Jak należy sądzić, w związku z możliwością nakłonienia przedsiębiorstw do wykonania decyzji za pomocą ww. kar, ze środka polegającego na odwołaniu (względnie zmianie treści) decyzji, Komisja korzystać będzie w ostatniej kolejności. Będzie to mieć w szczególności miejsce w razie zaistnienia obiektywnej i/lub niezawinionej przez przedsiębiorstwo niemożliwości wykonania zobowiązań nałożonych przez Komisję w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 9 ust. 1 – mimo braku zmiany stanu faktycznego.
Zaznaczenia wymaga, iż Komisja może jednak wznowić postępowanie (skutkiem czego będzie odwołanie lub zmiana decyzji wydanej w trybie art. 9 ust. 1) także w przypadku, gdy przedsiębiorstwa będą wykonywać nałożone na nie zobowiązania. Możliwość taka zachodzi w dwóch przypadkach. Po pierwsze jeżeli nastąpiła istotna zmiana odnośnie do jakiegokolwiek faktu, który był podstawą do podjęcia decyzji. (art. 9 ust. 2 lit. „a”). Przypadek ten ma charakter obiektywny – nie jest uzależniony od zachowań przedsiębiorstw. Uznać należy go za spełniony, jeżeli zmiana odnosi się co najmniej do jednego z istotnych punktów (zagadnień) decyzji Komisji i zarazem jest ona istotna. [42] Nie każda zatem zmiana stosunków faktycznych uzasadniać będzie wznowienie postępowania przez Komisję; zmiana ta musi być istotna. Za taką uznać należy np. wejście na rynek nowego lub nowych konkurentów, których działalność będzie mogła mieć znaczny wpływ na strukturę konkurencji na rynku relewantnym [43], trwałe zmniejszenie udziałów w rynku danego przedsiębiorcy. Po drugie jeżeli decyzja Komisji podjęta została w oparciu o niekompletne, nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd informacje dostarczone przez strony (art. 9 ust. 2 lit. „c”). Przypadek ten ma charakter subiektywny – jego wystąpienie uzależnione jest od zachowania przedsiębiorstw (stron, które dostarczyły Komisji nieprawdziwe, niekompletne lub wprowadzające w błąd informacje). Informacje te powinny także odnosić się do istotnych kwestii objętych decyzją.
Wpływ decyzji Komisji na sytuację osób trzecich
Wydanie przez Komisję decyzji, na mocy której czyni zaproponowane jej przez przedsiębiorstwa zobowiązania wiążącymi, może mieć skutki nie tylko dla tych przedsiębiorstw, ale także i osób trzecich (np. konkurentów adresata decyzji lub też jego kontrahentów). Informacje na temat postępowania prowadzonego w danej sprawie oraz na temat treści zarówno samego projektu wspomnianej decyzji Komisji, jak i już samej decyzji, osoby trzecie uzyskują dzięki publikacji tych dokumentów przez Komisję (zob. art. 30 oraz art. 27 ust. 4). Ten drugi przepis wskazuje, iż opublikowaniu podlega zwięzłe streszczenie sprawy oraz zasadnicza treść zobowiązań. Przesądza zarazem, iż zainteresowane osoby trzecie [44] mogą już w trakcie postępowania prowadzonego przez Komisję (zatem przed wydaniem decyzji) przedkładać swoje uwagi w terminie wyznaczonym przez Komisję [45].
Osoba trzecia także jest legitymowana do złożenia skargi do ETS na decyzję Komisji wydaną w trybie art. 9 ust. 1, pod warunkiem jednak, iż wykaże, iż decyzja ta dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie [46]. Jak się wydaje, wspomnianą okoliczność będzie można uznać za wykazaną w przypadku, gdy wykonanie zobowiązań nałożonych w (zaskarżanej) decyzji na jej adresata ingerować będzie w zakres praw i obowiązków skarżącego (będącego np. dostawcą przedsiębiorstwa – adresata decyzji albo jego konkurentem związanym z nim określonym porozumieniem). Nie jest wykluczone, iż osoba trzecia (w szczególności konkurent adresata decyzji) kwestionować będzie tę decyzję, zarzucając, iż zawarte w niej zobowiązania uznane za wiążące dla jej adresata, nie są wystarczające, aby doprowadzić do stanu zgodności z prawem (art. 81 lub 82 TWE) jego zachowań rynkowych. Dotyczy to w szczególności przypadku, gdy skarżący został dotknięty skutkami antykonkurencyjnych praktyk innego przedsiębiorstwa (adresata decyzji).
Jeżeli na skutek naruszeń art. 81 lub 82 TWE, które stanowiły przedmiot zastrzeżeń Komisji (o których mowa w art. 9 ust. 1; zob. wyżej), prawa podmiotowe osób trzecich zostały naruszone, wówczas mogą one dochodzić ich ochrony w postępowaniu cywilnym odbywającym się przez sądem krajowym, jak i w postępowaniu przez krajowym organem ochrony konkurencji. Dotyczy to np. dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkodę wyrządzoną im ww. naruszeniem (względnie niestosowaniem się przez adresatów decyzji Komisji do przewidzianych w niej zobowiązań), czy też domagania się spełnienia świadczeń stanowiących wykonanie tych zobowiązań. Decyzje Komisji wydane na podstawie art. 9 ust. 1 stanowią swego rodzaju „załatwienie” sprawy między nią a danym przedsiębiorstwem. Pozostają więc bez uszczerbku dla uprawnień organów ochrony konkurencji i sądów państw członkowskich w zakresie stwierdzania naruszenia i rozstrzygania w tejże sprawie. Stanowi o tym wyraźnie motyw 13 preambuły. Ponadto zgodnie z motywem 22, wydane przez Komisję decyzje w sprawie zobowiązań (o których mowa w art. 9 ust. 1) nie wpływają na uprawnienia sądów i organów ochrony konkurencji państw członkowskich do stosowania art. 81 i 82 TWE. Takie postanowienie jest zasadne. Wydanie przez Komisję decyzji w trybie art. 9 następuje bowiem na podstawie „wstępnego oszacowania” (zob. wyżej); w tym przypadku brak jest zatem dogłębnego i kompletnego zbadania stanu faktycznego i jego oceny z punktu widzenia zgodności z art. 81 i 82 TWE. Jako że organy (antymonopolowe i sądowe) państw członkowskich nie mają wpływu na przebieg postępowania Komisji prowadzonego z zastosowaniem instytucji unormowanej w art. 9, rozporządzenie nie powinno stać im na przeszkodzie w dokonaniu samodzielnego zbadania danej sprawy (zachowania przedsiębiorstwa) w kontekście zgodności (niezgodności) z art. 81 lub 82 TWE.
------------------------------------------------------------
[1] Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony dnia 27 marca 1957 r w Rzymie (Dz. Urz. WE z dnia 24 grudnia 2002 r. C 325, s.33).
[2] Rozporządzenie nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r nr 1/2003 w sprawie stosowania art. 81 i 82 Traktatu (Dz. Urz. WE z dnia 4 stycznia 2003 r. nr 1, s. 1 i n.); w dalszej części opracowania, powołanie się na określony przepis, bez podawania aktu prawnego, do którego należy, oznacza, że chodzi tu o przepis rozporządzenia nr 1/2003.
[3] Nakaz taki wydawany jest na podstawie art. 7 rozporządzenia 1/2003. Wraz z tym nakazem Komisja może skierować pod adresem przedsiębiorstw środki zaradcze polegające na zobowiązaniu przedsiębiorstwa do podjęcia lub zaniechania określonego postępowania; szerzej o tym, K. Kohutek, Środki przysługujące Komisji w razie naruszenia wspólnotowych reguł konkurencji (w:) Prawo i podatki Unii Europejskiej, 2006/2, s. 15 - 21.
[4] Zob. art. 23 i 24 rozporządzenia nr 1/2003.
[5] Przepis ten stanowi: „Jeżeli Komisja zamierza przyjąć decyzję nakazującą zaprzestania naruszenia i zainteresowane przedsiębiorstwa zaproponują zobowiązania uwzględniające zastrzeżenia wyrażone przez Komisję w jej wstępnym oszacowaniu, Komisja może, w drodze decyzji, uczynić takie zobowiązania wiążącymi dla przedsiębiorstw. Decyzja taka może zostać przyjęta na czas określony i oznacza, że nie ma już dalszych podstaw do podejmowania działań przez Komisję”
[6] „Commitments”; „Verpflichtungszusagen”.
[7] Rozporządzenie Rady nr 17/62 z dnia 6 lutego 1962 r. w sprawie wprowadzenia w życie przepisów o konkurencji ustanowionych w art. 85 i 86 Traktatu (Dz. Urz. z dnia 21 lutego 1962 r. C 13, s. 204).
[8] A. Riley, EC Antitrust Modernisation: The Commission does very nicely – thank you! “European Competition Law Review” 2003, s. 604
[9] K. Schmidt K., Umdenken im Kartellverfahrensrecht! Gedanken zur Europäischen VO 1/2003, „Betriebsberater 2003, s. 1237.
[10] Instrumentami mającymi na celu zapewnić przestrzeganie reguł konkurencji obowiązujących w danym państwie członkowskim są mechanizmy przewidziane w prawie tego państwa. W polskim prawie unormowaniem wzorującym się na rozwiązaniu przyjętym w art. 9 rozporządzenia nr 1/2003 jest art. 11a ustawy z dnia z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 86 poz. 804, ze zm.).
[11] Sprawy połączone 89/85 i inne: Ahlström Osakeyhtiö i inni przeciwko Komisji, Zb. Orz. 1993, s. I –1307.
[12] „Where the Commission intends to adopt a decision requiring that an infringement be brought to an end...”; „Beabsichtigt die Kommission, eine Entscheidung zur Abstellung einer Zuwiderhandlung zu erlassen“.
[13] G.-K. de Bronett, Kommentar zum europäischen Kartellverfahrensrecht. VO 1/2003, München 2005, s. 64.
[14] Wszczęcie to następuje na podstawie art. 11 ust. 6.
[15] Chodzi tu o rozporządzenie Komisji nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. dotyczące wykonania przez Komisję postępowania na podstawie art. 81 i 82 TWE (Dz. Urz. WE z dnia 27 kwietnia 2004 r. L 24, s. 18); zob. art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004, zgodnie z którym uchwała Komisji dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji (mającej na celu usunięcie stanu naruszenia art. 81 lub 82 TWE) powinna zostać podjęta przed dokonaniem wstępnego oszacowania, o którym mowa w art. 9 ust. 1.
[16] „preliminary assessment”; „vorläufigen Beurteilung“.
[17] „concerns”; „Bedenken”.
[18] „the concerns expressed to them by the Commission...”; „die ihnen von der Kommission (...) mitgeteilten Bedenken”.
[19] J. Schwarze, A. Weitbrecht A., Grundzüge des europäischen Kartellverfahrensrecht. Die Verordnung (EG) Nr. 1/2003, Baden-Baden 2004, s. 118.
[20] G.-K. de Bronett, Kommentar..., s. 62 oraz J. Schwarze, A. Weitbrecht, Grundzüge..., s. 115.
[21] „...undertakings concerned offer commitments”; „...bieten die beteiligten Unternehmen an, Verpflichtungen einzugehen“.
[22] „...offer commitments to meet the concerns expressed to them by the Commission”; „...Verpflichtungen einzugehen, die geeignet sind, die ihnen von der Kommission (...) mitgeteilten Bedenken auszuräumen”.
[23] Wymóg publikacji tej treści wynika wprost z art. 27 ust. 4. Zgodnie z tym przepisem jeżeli Komisja zamierza przyjąć decyzję na mocy (m. in.) art. 9, to opublikuje zwięzłe streszczenie sprawy i zasadniczą treść zobowiązań.
[24] G.-K. de Bronett, Kommentar..., s. 214.
[25] „...the Commission may by decision make those commitments binding on the undertakings”; „...kann die Kommission diese Verpflichtungszusagen im Wege einer Entscheidung für bindend für die Unternehmen erklären”.
[26] Motyw 13 in principio preambuły do rozrządzenia 1/2003.
[27] Tak też C. Gauer, D. Dalheimer, L. Kjölbye, E. de Smijer, E., Regulation 1/2003; a modernised application o f EC Competition rules, Competition Policy Newsletter 1/2003, s. 3.
[28] Szerzej o środkach tych, zob. K. Kohutek, Środki przysługujące..., s. 19, 20.
[29] Zob. motyw 12 in fine preambuły do rozporządzenia 1/2003.
[30] G.-K. de Bronett, Kommentar..., s. 63.
[31] Ibidem.
[32] “may be adopted for a specified period”; „kann befristet sein“.
[33] Należy jednak pamiętać, iż Komisja może nałożyć na przedsiębiorstwa grzywnę za brak wykonania tych zobowiązań (art. 23 ust 2 lit. „c”); jeśli mimo upływu wskazanego terminu, zobowiązania te nie zostały wykonane, Komisja nadal będzie mogła egzekwować ich realizację za pomocą wskazanej grzywny, jak również kary w celu przymuszenia (zob. art. 24 ust. 1 lit. „c”).
[34] G.-K. de Bronett, Kommentar..., s. 63.
[35] „a decision (...) shall conclude that there are no longer grounds for action by the Commission”; „Die Entscheidung (...) muss besagen, dass für ein Tätigwerden der Kommission kein Anlass mehr besteht”.
[36] Czynności te wymieniono w art. 20, 21.
[37] „Commitment decisions are not appropriate in cases where the Commission intends to impose a fine”; „Entscheidungen bezüglich Verpflichtungszusagen sind für Fälle ungeeignet, in denen die Kommission eine Geldbuße aufzuerlegen beabsichtig“.
[38] Zob. pkt 1 obwieszczenia Komisji w sprawie zwolnienia z grzywien oraz ich obniżenia w postępowaniu kartelowym (Dz. Urz. WE z dnia 13 lutego 2002 r. C 45 s. 3).
[39] Zob. np. art. 25 przewidujący okresy przedawnienia w nakładaniu kar przez Komisję.
[40] Zob. J. Schwarze, A. Weitbrecht, Grundzüge..., s. 116 oraz G.-K. de Bronett, Kommentar..., s. 63.
[41] G.-K. de Bronett, Kommentar..., s. 66.
[42] Zob. np. decyzję Komisji Bayer/BP Chemicals, Dz. Urz. WE nr L 174, s. 34.
[43] Zob. decyzję Komisji w sprawie Schöller Dz. Urz. WE nr L 183, s. 1; zob. też sprawę 9/93: Schöller przeciwko Komisji, Zb. Orz. 1995, s. II - 1611
[44] „interested third parties”; „Interessierte Dritte”.
[45] Termin ten wyznaczany jest w publikacji projektu decyzji; nie może być krótszy niż jeden miesiąc; (zob. art. 27 ust. 4 zd.2
[46] Zob. art. 230 akapit 4 TWE; zob. też sprawa C – 263/02: P „Jego – Quere” (wyrok z dnia 1 kwietnia 2004 r.; dotąd niepublik.).
powrót
|
|
|
|
