| |
|
|
| |
Odpowiedzialność organów administracji samorządowej za szkodę wyrządzoną inwestorowi w trakcie procesu inwestycyjnego
2010-01-07 | Marcin Mazgaj | Pismo Samorządu Terytorialnego Wspólnota
| Zagadnienie odpowiedzialności administracji samorządowej za szkodę wyrządzoną inwestorowi w trakcie procesu inwestycyjnego jest zagadnieniem relatywnie szerokim i wieloaspektowym. Trzeba bowiem w pierwszej kolejności zauważyć, iż prawo polskie nie zawiera regulacji odnoszących się wprost do odpowiedzialności względem inwestora w trakcie procesu inwestycyjnego. Istnieją natomiast pewne ogólne reguły ponoszenia odpowiedzialności przez organy administracji samorządowej – i właśnie kwestia stosowania tych przepisów do szkody wyrządzonej w trakcie procesu inwestycyjnego będzie przedmiotem analizy w niniejszym artykule. Należy jednocześnie zauważyć, iż nacisk zostanie położony na odpowiedzialność deliktową, albowiem reguły ponoszenia odpowiedzialności kontraktowej przez organy administracji publicznej nie różnią się znacząco od reguł obowiązujących w standardowych stosunkach cywilnoprawnych.
Badając omawiane zagadnienie, w pierwszej kolejności należy wprowadzić rozróżnienie pomiędzy szkodą wyrządzoną działaniami organów samorządowych niezgodnymi z prawem a szkodą spowodowaną działaniami legalnymi. Ze zrozumiałych przyczyn znacznie bardziej precyzyjnie uregulowana jest odpowiedzialność za pierwszą z powyżej wymienionych, co wynika z różnych przyczyn, ale w szczególności z większej – teoretycznie – doniosłości tej tematyki.
Odnosząc się zatem bezpośrednio do obowiązującej regulacji prawnej, w pierwszej kolejności wypada zwrócić uwagę na treść stanowiącego zasadniczą podstawę ponoszenia odpowiedzialności cywilnej przez organy państwowe art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: „Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”. Przepisem częściowo urzeczywistniającym powyższą normę jest art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej: „k.c.”), zgodnie z którym: „Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa”. Innymi słowy, przesłanki poniesienia odpowiedzialności przez organy administracji samorządowej z tytułu wykonywania przez nie zadań własnych są następujące: szkoda, wyrządzenie jej przez niezgodne z prawem działanie danego organu administracji samorządowej oraz związek przyczynowy pomiędzy powyższymi dwoma zdarzeniami.
Do zadań zleconych odnosi się natomiast art. 417 § 2 k.c. Przepis ten stanowi, iż: „Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa”. Innymi słowy, w razie wyrządzenia przez administrację samorządową szkody inwestorowi w ramach wykonywania przez dany organ zadań zleconych, odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosić będą solidarnie zarówno Skarb Państwa, jak i dana jednostka samorządu terytorialnego. Analogicznie w razie powierzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonywania zadań innemu podmiotowi, za ewentualne szkody powstałe w związku z wykonywaniem danego zadania odpowiadać będzie solidarnie zarówno ta jednostka, jak i wykonawca, któremu powierzono dane zadanie.
W kontekście powyższego należy jednakże jednocześnie zwrócić uwagę na fakt, iż ustawodawca precyzuje zasady dochodzenia roszczeń na potrzeby sytuacji, w których szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego (np. aktu prawa miejscowego), decyzji, orzeczenia lub – alternatywnie – wskutek zaniechania legislacyjnego (lub decyzyjnego) organu. Zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 4171 k.c., w przypadku takim naprawienia szkody można dochodzić co do zasady dopiero po uprzednim stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności działania (lub zaniechania) organu administracji publicznej z prawem (chyba że szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa – wówczas niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody).
Powyżej opisane regulacje są nader ogólne i dotyczą wszystkich przypadków wyrządzenia szkody przez organy administracji publicznej (w tym organy samorządowe), nie wyróżniając przy tym w żaden sposób szkody wyrządzonej inwestorowi w trakcie procesu inwestycyjnego. Wydaje się jednak, iż dają one inwestorom należytą ochronę, jakkolwiek trzeba mieć na uwadze fakt, iż dochodzenie naprawienia szkody wyrządzonej niektórymi aktami administracyjnymi może trwać latami z uwagi na konieczność przeprowadzenia – nierzadko długotrwałego - postępowania w przedmiocie stwierdzenia ich niezgodności z prawem. Jednocześnie warto pamiętać, iż - zgodnie z art. 421 k.c. - wyżej wymienione przepisy stosować należy jedynie wówczas, gdy odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej jest uregulowana w przepisach szczególnych – takich unormowań jest jednak niewiele w odniesieniu do organów samorządu terytorialnego.
W odniesieniu do drugiej grupy odpowiedzialności, tj. odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami organów samorządowych zgodnymi z prawem, istniejąca regulacja prawna jest zdecydowanie mniej obszerna. Warto tutaj jednakże przede wszystkim zwrócić uwagę na brzmienie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym: „Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:
1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
2) wykupienia nieruchomości lub jej części.
Wspomniany ust. 2 wprowadza również możliwość realizacji roszczeń w drodze zaoferowania przez gminę danemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej, a zatem spełnienie przedmiotowych roszczeń możliwe jest również poprzez zawarcie z nim umowy zamiany. Jeżeli natomiast dany właściciel/użytkownik wieczysty nie skorzysta z żadnego z ww. uprawnień, wówczas – gdy zbywa przedmiotową nieruchomość, a w związku z uchwaleniem (lub zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jej wartość uległa obniżeniu, może on żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Powyżej omówione przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będą mieć zatem znaczenie w procesach inwestycyjnych, w których inwestor realizuje inwestycję na nieruchomości, której jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym.
Jednocześnie oczywiście nie można pominąć możliwości wystąpienia ewentualnej odpowiedzialności kontraktowej jednostek samorządu terytorialnego – tutaj co do zasady podstawą prawną ewentualnych roszczeń inwestora względem organów administracji samorządowej będzie oczywiście art. 471 k.c., choć oczywiście w konkretnych sprawach i to zagadnienie może ulegać modyfikacjom.
Nie można również zapominać o fakcie, iż na gruncie konkretnych ustaw szczególnych istnieje możliwość przekazania konkretnych spraw do sądu powszechnego, co w ostatecznym rozrachunku może skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą organu administracji względem inwestora – zob. np. art. 131 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, stanowiący, iż w razie ograniczenia przez starostę sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, strona niezadowolona z wysokości przyznanego przez starostę z tego tytułu odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Tego typu regulację (odsyłającą w określonych przypadkach do sądów powszechnych) zawiera również ustawa o gospodarce nieruchomościami.
W kontekście wszystkich powyżej wymienionych faktów wypada podsumować, iż jakkolwiek obecnie obowiązujące w Polsce unormowania dotyczące odpowiedzialności organów administracji samorządowej za szkodę wyrządzoną inwestorowi w trakcie procesu inwestycyjnego chronią interes inwestorów znacznie lepiej niż miało to miejsce jeszcze choćby kilkanaście lat temu, to jednak w razie powstania po stronie inwestora szkody w trakcie procesu inwestycyjnego, jej dochodzenie nie jest w dalszym ciągu łatwe, zwłaszcza w razie powstania jej wskutek wydania przez dany organ administracji samorządowej aktu prawa miejscowego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą albo decyzji niezgodnej z obowiązującym prawem, a to przede wszystkim ze względu na czasochłonność i koszty tego typu postępowania. Z drugiej strony, należy jednakże zgodzić się, iż uregulowanie przedmiotowego zagadnienia właśnie w ten sposób było konieczne ze względu na konieczność zapewnienia należytego stopnia pewności prawa oraz jasności co do tego, które uregulowania należy uznawać za obowiązujące.
powrót
|
|
|
|
