Kwestia dochowania terminów w procedurze administracyjnej jest przedmiotem ciągłych rozważań sądów administracyjnych. Fakt ten, pomimo stosunkowej prostoty oraz zwięzłości odnośnej regulacji w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 57-60 k.p.a.), nie może dziwić, zważywszy, że problematyka z nią związana musi stanowić przedmiot zainteresowania organów (jak również sądów) w każdej niemal sprawie. Z uwagi na taki właśnie stan rzeczy zasadnym staje się przybliżenie przejawów najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego tejże materii. Z tych największe praktyczne znaczenie wydają się mieć judykaty odnoszące się do problemu nadania pisma w zagranicznej placówce pocztowej (z uwagi na niebywały wzrost emigracji), jak również konieczności formalnego wyeksplikowania wniosku o przywrócenie terminu (ze względu na wątpliwości interpretacyjne i niejednolitość stanowiska).

Złożenie pisma w zagranicznej placówce pocztowej.

Stwierdzenie, że nadanie pisma w zagranicznej placówce pocztowej – w świetle treści art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. – nie stanowi o zachowaniu terminu do dokonania czynności, należy nazwać truizmem. Abstrahując bowiem od racji wprowadzenia tak ścisłego ograniczenia, nie może budzić wątpliwości, iż „termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego”. Oczywistość tejże konstatacji nie rozstrzyga jednakże o tym, czy o dokonaniu czynności inkorporowanej w piśmie nadanym w placówce zagranicznej można mówić dopiero od dnia doręczenia go właściwemu organowi (na pewno bowiem nie sposób twierdzić, że pismo takie nie wywołuje skutków w ogóle), czy też od innego jeszcze momentu. Ten właśnie problem stał się w ostatnim czasie przedmiotem dwóch orzeczeń sądów administracyjnych.

Kanwę  najnowszego z nich, tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 r. (II OSK 1101/07), stanowiła sytuacja, w której obywatelska polska, stale zamieszkująca w Niemczech, nadała w tamtejszej placówce pocztowej odwołanie od decyzji doręczonej jej niespełna dwa tygodnie wcześniej. Odwołanie to dotarło do właściwego organu w Polsce kilka dni po upływie terminu do wniesienia odwołania, w związku z czym stwierdził on, iż wniesiono je z uchybieniem terminu.

W tak zarysowanym stanie faktycznym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając, że z przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie wynika zakaz nadawania pism w zagranicznych urzędach pocztowych, a jedynie to, że w takiej sytuacji za chwilę wniesienia pisma uważa się datę przekazania przesyłki przez pocztowy urząd zagraniczny – takiemu urzędowi w Polsce. Praktyczną konsekwencją takiego stanowiska było nakazanie organowi administracyjnemu, aby zbadał, kiedy pismo dotarło do polskiej placówki pocztowej.

Kasację od rzeczonego wyroku, opartą w interesującym zakresie m.in. na przeciwnym poglądzie wyrażonym przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu (wyrok z dnia 27 listopada 1997 r., I SA/Po 1273/93), NSA oddalił. Motywując zapadłe rozstrzygnięcie Sąd II instancji podał, że sformułowania „nadanie pisma” ustawodawca używa nie tylko na gruncie k.p.a., ale też w innych przepisach procesowych (art. 124 k.p.k. czy też art. 12 § 6 pkt 3 Ordynacji podatkowej). Oznacza ono przy tym – zdaniem Sądu – to samo, co „oddanie pisma” w rozumieniu przepisów k.p.c. czy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność ta z kolei doprowadziła Sąd do konkluzji o możliwości zastosowania – również na gruncie odnośnej regulacji k.p.a. – praktyki wypracowanej przy stosowaniu przepisów innych procedur. Praktyka ta zaś, znajdująca najpełniejszy wyraz w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 1975 r. (II CZ 13/75), polega na tym, że za decydujące dla uznania, iż pismo zostało wniesione w terminie, uznaje się nadanie go w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, bez względu na to, kto pismo nadał. Innymi słowy – nie jest istotne, czy to strona, czy niewłaściwy organ, czy w końcu zagraniczna placówka pocztowa, nadała przesyłkę w polskiej placówce pocztowej. Dla rozstrzygnięcia analizowanej kwestii liczy się tylko sam fakt nadania. NSA dodał w końcu, że taka rozszerzająca interpretacja komentowanego przepisu wychodzi naprzeciw zmianom społecznym, w szczególności zaś zjawisku masowej emigracji zaistniałemu po dniu 1 maja 2004 r. Pozostawienie bowiem osobom mieszkającym za granicą możliwości skutecznego wniesienia pisma wyłącznie za pośrednictwem polskich urzędów konsularnych (art. 57 § 5 pkt 3 k.p.a.) lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a.) nie jest właściwą odpowiedzią ustawodawcy na zaszłe zmiany społeczne.

W zasadzie w ten sam sposób, choć bez pogłębionego uzasadnienia, problem ten rozwiązał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2007 r. (IV SA/Wa 1370/07).

Komentując pokrótce powyższe rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że zaproponowane przez sądy administracyjne rozwiązanie zasługuje co do zasady na aprobatę. Przeciwko niemu brak jest bowiem nie tylko argumentów natury językowej (przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. stanowi o „nadaniu” pisma, nie określa zaś podmiotu nadającego), ale przede wszystkim funkcjonalnej. Jest tak, ponieważ celem omawianej w tym miejscu regulacji jest zapewnienie urzędowego potwierdzenia daty złożenia pisma. Ten zaś zostaje w wystarczający sposób zapewniony z chwilą dotarcia pisma do placówki polskiego operatora publicznego (wydawane przezeń potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej ma moc dokumentu urzędowego – por. art. 45 Prawa pocztowego).

Forma wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności.

Przechodząc z kolei do kwestii formy, jaką przybrać ma „prośba” o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności proceduralnej (art. 58 k.p.a.), wskazać na wstępie należy, iż jest ona niejednolicie rozstrzygana w dotychczasowym orzecznictwie sądowym. W szczególności można zaobserwować nurt restrykcyjny, wymagający literalnego sformułowania stosownego wniosku (choć oczywiście nie jest wymagana żadna specjalna formuła), oraz liberalny, dopuszczający, czy wręcz nakazujący organom, wyinterpretowywanie rzeczonej „prośby” z całokształtu pisma.

Najnowszym przykładem zarysowanej w tym miejscu rozbieżności poglądów jest sprawa zakończona wyrokiem NSA z dnia 3 marca 2008 r. (I OSK 268/07). Otóż w sprawie tej strony odwołały się od decyzji burmistrza do samorządowego kolegium odwoławczego z ewidentnym, bo ponad półrocznym, uchybieniem terminu. W odwołaniu nie zawarły przy tym formalnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, poprzestając na wskazaniu, że „trudno było od razu dopatrzyć się oczywistego błędu arytmetycznego” zawartego w decyzji (i stanowiącego podstawę odwołania), a zatem i „odwołać się w terminie 14 dni”.
W takim stanie rzeczy SKO uznało, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu i nie zawierało ono wniosku o jego przywrócenie.

Rozstrzygnięcie to zostało zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Stwierdził On bowiem, że organ, interpretując treść oświadczenia strony składanego w toku postępowania administracyjnego, winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nie budzi przy tym – zdaniem Sądu – wątpliwości, że skarżący, wiedząc o uchybieniu terminu, przytaczają okoliczności, które ich zdaniem usprawiedliwiają ten fakt. W ocenie WSA – w takiej sytuacji rzeczą organu jest wyjaśnić, czy skarżący w związku z uchybieniem terminu zwracają się o jego przywrócenie. Ocenił On nadto, że cytowane sformułowanie, przy uwzględnieniu okoliczności jego złożenia oraz sformułowania wniosku o uchylenie decyzji, mogło w istocie stanowić wniosek o przywrócenie terminu.

Zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd spotkał się ze stanowczą krytyką Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy okazji rozpoznawania skargi kasacyjnej złożonej przez pełnomocnika SKO, stwierdził On bowiem, że nawet gdyby uznać, iż celem strony składającej odwołanie w istocie było przywrócenie terminu do jego wniesienia, wniosek taki powinien wynikać wprost z treści pisma, a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. NSA, powołując się na wcześniejsze orzecznictwo, podkreślił przy tym, że organ nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu. Jeżeli więc tylko stwierdzi uchybienie terminu do dokonania czynności a brak jest odpowiedniego wniosku, jest on zobowiązany, a nie tylko upoważniony, do wydania postanowienia stwierdzającego taki stan rzeczy. Nie sposób przy tym – w ocenie NSA – twierdzić, że sam fakt dokonania czynności po terminie świadczy o wniosku strony o jego przywrócenie. Wniosek taki bowiem stanowi pismo procesowe, do którego stosuje się przepisy o podaniach (art. 63 k.p.a.), a więc winien on zawierać m.in. określone żądanie wynikające wprost z jego treści. Wreszcie Sąd II instancji uznał, iż przedmiotowy wniosek musi być sformułowany w sposób wyraźny. Przykładowo nie jest wystarczającym oświadczenie „przepraszam, że piszę po terminie, ale każdy mnie zwodził i nie wiedziałam, co robić”, gdyż stanowi ono jedynie wyjaśnienie przyczyn uchybienia terminowi, nie zaś wniosek o jego przywrócenie.

Podobne stanowisko zostało wyrażone przez WSA w Warszawie. W wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. (VII SA/Wa 958/08) Sąd ten stwierdził mianowicie, że nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną, zaś sam fakt dokonania czynności po terminie nie może być podstawą domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu.

Przytoczone powyżej stanowisko – w ocenie autora niniejszego artykułu – razi nadmiernym rygoryzmem. Pomimo bowiem, że literalna analiza przywołanych przepisów prawa prowadzi do zaprezentowanego przez NSA wniosku, nie uwzględnia ona jednak prostego faktu, zgodnie z którym każdy podmiot świadomy uchybienia terminu, dokonujący spóźnionej czynności i wyjaśniający jednocześnie przyczyny uchybienia, wyraża tym samym prośbę o rozpoznanie jego akcji prawnej bez względu na fakt tegoż uchybienia. Prośba o takie rozpoznanie jest zaś niczym innym, aniżeli prośbą o nie zwracanie uwagi na fakt uchybienia terminowi, a więc o jego faktyczne przywrócenie. Twierdzenie odmienne, choć wprawdzie formalnie uprawnione, jest po prostu sztuczne. Jeżeli do tego dodać, że błędu w postaci braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu dopuszczają się przede wszystkim strony nie reprezentowane przez fachowego pełnomocnika, i – co więcej – nie pouczone o konieczności jego sformułowania w razie uchybienia terminowi, zasadnym wydaje się twierdzenie, że tak rygorystyczne podejście do omawianej tu problematyki jest nieusprawiedliwione (w szczególności w świetle ogólnych zasad postępowania wyrażonych w art. 7-9 k.p.a.). W każdym razie – zdaniem autora – nieusprawiedliwione dopóty, dopóki strony nie są informowane o konieczności złożenia takiego wniosku wraz z dokonaniem spóźnionej czynności.